Pemberantasan Korupsi Bergantung pada Presiden

Oleh Prof. Dr. ROMLI ATMASASMITA
Pengantar Redaksi:
Kamis (7/10) lalu Pikiran Rakyat berkerjasama dengan Humas Universitas Padjajaran menggelar diskusi terbatas mengenai figur dan kemampuan presiden terpilih dalam menghadapi tantangan ke depan. Diskusi mengurai tiga sudut pandang yakni mengenai hukum, pertahanan dan keamanan serta ekonomi. Berikut salah satu makalah yang disampaikan dalam diskusi terbatas itu. Semoga bermanfaat.
PERJUANGAN dalam pemberantasan korupsi di Indonesia sudah mencapai lebih dari setengah abad sejak kemerdekaan republik ini diproklamasikan oleh para tokoh pendiri bangsa, Soekarno dan Hatta. Perjuangan dalam memberantas korupsi tidaklah mengenal orde, dimulai sejak tahun 1950-an dan sudah melalui empat kali perubahan peraturan perundang-undangan yang dibentuk khusus untuk pemberantasan korupsi.
Analisis ahli hukum dan ahli ekonomi di satu sisi serta ahli sosiologi dan budaya, di sisi lain berbeda pandangan tentang korupsi. Perbedaan ini bersifat mendasar sehingga tidak mudah me-nentukan langkah awal yang diakui efektif dalam pemberantasan korupsi. Perubahan peraturan perundang-undangan sebagai landasan hukum penegakan hukum terbukti tidak dapat dijadikan tolok ukur keseriusan pemerintah dalam pemberantasan korupsi di Indonesia.
Pola pandang yang berbeda antara pembentuk UU dan aparatur penegak hukum dan pemerintah memberikan dampak yang tidak kecil pada pemberantasan korupsi. Pembentuk UU memandang korupsi merupakan masalah serius dan luar biasa (extraordinary) serta memerlukan cara penanganan yang bersifat luar biasa (masalah).
Sedangkan aparatur penegak hukum dan sebagian elite politik dan pemerintah memandang korupsi yang terjadi di Indonesia selama ini sebagai satu kasus (kasuistik). Cara pandang kasuistik terhadap pemberantasan korupsi dan bersifat sempit inilah justru merupakan kendala serius dan bukan merupakan solusi efektif dalam pemberantasan korupsi.
Perbedaan cara pandang itu bukan tidak memiliki implikasi yang luas karena kebijakan politik pemerintah dalam pemberantasan korupsi pascareformasi justru lebih mengutamakan pola solusi yang bersifat ”win-win” dari pada solusi yang bersifat ”win-lose”. Hal ini memperlihatkan inkonsistensi dalam praktik penegakan hukum terhadap kasus korupsi di Indonesia. Kebijakan pemerintah tersebut tampak nyata dalam menyelesaikan kasus-kasus BLBI, dan beberapa kasus korupsi lainnya.
Pola win-win solution tersebut semakin menguat dan memiliki nuansa negatif setelah dalam penanganan kasus korupsi sering berjalan sangat lamban dalam kaitan hubungan kerja penyidik kepolisian dan pihak kejaksaan (lihat kasus Adrian Waworuntu) yang memakan waktu lebih dari 3 (tiga) bulan, dan terkadang sering diakhiri dengan dikeluarkannya Surat Penghentian Penyidikan Perkara (SP3).
Keadaan ini bertambah parah ketika perkara korupsi sampai pada pemeriksaan kasasi di Mahkamah Agung RI di mana hakim majelis yang memeriksa kurang menguasai seluk beluk hukum pidana dan kurang berpengalaman menangani perkara korupsi sehingga sering terjadi putusan MA membebaskan tersangka korupsi dari hukuman.
Dari berbagai peristiwa penanganan kasus korupsi selama hampir kurang lebih 30 tahun— sekalipun secara kuantitatif Kejaksaan Agung telah berhasil menyelesaikan kasus-kasus korupsi kasus korupsi besar dan menarik perhatian masyarakat sering terjadi proses penanganan yang mencerminkan belum adanya persamaan di muka hukum dan keadilan di antara para pencari keadilan. Apalagi kasus korupsi tersebut sudah dicampuri oleh politikus dan dinuansakan mengandung aspek politik.
Di sinilah keteguhan seorang presiden sangat menentukan dalam mendukung kinerja Jaksa Agung untuk benar dan serius menangani kasus-kasus korupsi yang melibatkan penyelenggara negara dan menarik perhatian masyarakat luas. Banyak contoh penanganan kasus korupsi besar terhenti atau tersendat-sendat setelah memperoleh petunjuk presiden.
Keraguan pemerintah dalam menghadapi kasus korupsi dengan pola solusi di atas, terbukti secara politis telah melemahkan posisi pemerintah di hadapan publiknya termasuk luar negeri. Keadaan tersebut tidak terlepas dari perkembangan kebijakan pemerintah secara menyeluruh di bidang makro ekonomi sejak pembukaan masuknya modal asing ke Indonesia (1967) sampai dengan dimulainya era reformasi pada tahun 1998 yang lampau.
Pandangan neoliberalisme yang bertujuan mereduksi sejauh mungkin peranan pemerintah/negara dalam perkembangan kehidupan ekonomi nasional dan menguasai pemikir-pemikir ekonomi nasional sampai saat ini justru secara tidak langsung berdampak kontraproduktif terhadap upaya pengawasan pengelolaan harta kekayaan negara, dan pencegahan serta pemberantasan korupsi. Kebijakan pemberantasan korupsi dalam kerangka kebijakan makro ekonomi nasional yang berpaham neoliberalisme telah melahirkan konstraksi-konstraksi negatif bagi perjuangan memberantas korupsi di Indonesia.
Peranan Jaksa Agung sangat menentukan dan bersifat strategis. Peranan tersebut hanya dapat berfungsi optimal dalam mengembalikan kerugian keuangan negara jika dilepaskan dari pengaruh pemerintah (eksekutif) yang justru menjadi pembuat kebijakan ekonomi makro nasional.
Tiga pilar pembaruan ekonomi dan perdagangan nasional yang tengah dijalankan pemerintah Indonesia, yaitu liberalisasi, deregulasi, dan privatisasi, dalam pemulihan ekonomi nasional memerlukan dukungan disiplin penyelenggara negara, yang diperkuat oleh penegakan hukum yang konsisten dan jelas sebagai pagar pengaman yang (seharusnya) dapat diandalkan.
Disiplin, dimaksudkan langkah-langkah yang dilakukan pemerintah harus dilandaskan secara ketat kepada peraturan perundang-undangan yang berlaku di bidang ekonomi dan keuangan. Selain itu bisa mengurangi munculnya kebijakan-kebijakan (freies ermessen) yang bersifat kontraproduktif dari para menteri yang bertanggung jawab di bidang ekonomi dan keuangan. Penegakan hukum dimaksudkan untuk memberikan jaminan kepastian hukum kepada masyarakat dalam negeri dan investor asing dalam memeriksa dan mengadili pelanggaran hukum ketika melaksanakan ketiga kebijakan tersebut di atas.
Keputusan-keputusan pemerintah yang bersifat sesaat dalam manajemen pengelolaan harta kekayaan negara tanpa memedulikan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan konstitusi 1945 harus dihentikan. Hal ini merupakan ”bom waktu” untuk pemerintahan yang akan datang, serta menyisakan masalah yang belum dapat diselesaikan tepat waktu dari satu generasi kepada generasi berikutnya.
Pergantian rezim pemerintahan dari Megawati kepada SBY jika tidak diikuti kebijakan penegakan hukum yang direncanakan dengan hati-hati dan berjangka panjang akan menimbulkan masalah baru bagi pemerintahan SBY. Bahkan akan mengganggu upaya pemulihan dan stabilitasi baik di bidang keamanan, ekonomi, sosial dan politik, termasuk kebijakan penegakan hukum di bidang HAM yang masih terus dipantau oleh masyarakat internasional.
Kebijakan penegakan hukum selama dua masa pemerintahan pascareformasi sering bergantung kepada manajemen perintah (management by order)—khususnya dalam pemberantasan korupsi dan lebih banyak didasarkan atas kebijakan sesaat. Hal ini terkesan seperti ”pemadam kebakaran” sehingga tidak tampak arah kebijakan yang hendak dicapai dalam jangka waktu lima tahun ke depan.
Dalam kaitan ini, sudah saatnya digunakan manajemen sistem (management by system) dengan mengurangi tolok ukur kuantitatif sebagai ukuran keberhasilan penegakan hukum, khususnya terhadap korupsi. Selanjutnya secara bertahap digantikan dengan tolok ukur kualitatif yang lebih menekankan kepada kualitas dan efisiensi penegakan hukum daripada efektivitas.
Tolok ukur efisiensi lebih mengandung harapan akan proses penegakan hukum yang objektif dan sarat dengan keseimbangan perlindungan hak asasi tersangka/terdakwa dan korban kejahatan (perseorangan atau negara). Tuntutan masyarakat selama ini jauh dari memelihara keseimbangan kepentingan perlindungan hukum dan sering berdampak buruk terhadap prinsip due process of law karena sesungguhnya UUD 1945 tetap memberikan perlindungan hukum dan perlakuan yang sama terhadap siapa pun sekalipun dalam status tersangka atau terdakwa.
Dalam kaitan ini masalah politisasi kasus-kasus korupsi yang sering terjadi patut dihentikan bahkan tidak dapat dibenarkan, baik secara moral maupun hukum. Cara seperti itu justru tidak memberikan pendidikan politik dan pendidikan hukum yang benar kepada masyarakat dalam hal mencari dan memperoleh kepastian hukum dan keadilan. Oleh karena itu, ”kesantunan” dalam proses penegakan hukum sesungguhnya adalah budaya hukum Indonesia yang telah lama kita abaikan. Kesantunan bukan berarti kelemahan atau pengampunan, melainkan semua itu harus dijalankan sesuai dengan UUD 1945 dan Peraturan Perundang-undangan yang berlaku, bukan sekadar menjadi ”alat pemuas” dahaga masyarakat semata-mata.
Strategi besar penegakan hukum dalam menghadapi pemberantasan korupsi, terorisme, dan pelanggaran hak asasi manusia merupakan tiga masalah krusial lima tahun ke depan. Ini harus dilakukan 䳥cara komprehensif, konsisten dan berkesinambungan dengan landasan visi dan misi yang jelas, terbuka, dan dapat dipertanggungjawabkan.
Strategi besar penegakan hukum pertama harus dititikberatkan kepada aspek koordinasi penegakan hukum yang dipantau secara intensif (bukan diintervensi) oleh presiden selaku kepala pemerintahan karena selama lima masa pemerintahan. Aspek ini merupakan titik kelemahan yang sangat serius dan ikut menjadi faktor ketidakberhasilan penegakan hukum di Indonesia.
Selain itu, aspek pemahaman atas ketentuan perundang-undangan antara aparatur penegak hukum masih sering menjadi kendala serius dalam koordinasi dan penyelesaian ketiga masalah krusial itu. Aspek ketiga adalah penegakan disiplin aparatur penegak hukum, yang hanya dapat dijalankan jika perilaku atasan masing-masing penegak hukum dapat dijadikan contoh dan teladan bawahannya. Kontrol atasan tidak boleh lengah sedikit pun terhadap kinerja bawahannya.
Aspek keempat, proses penegakan hukum terhadap kasus-kasus tersebut harus dijalankan secara serius, transparan, dan dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat dengan juga meningkatkan dan memberdayakan peranan KPK sebagai lembaga penegak hukum yang sangat powerfull dalam sistem peradilan di Indonesia saat ini.
Dengan memegang teguh asas-asas tersebut menunjukkan bahwa penegakan hukum harus mencerminkan demokratisasi dengan mempertimbangkan pembatasan-pembatasan sesuai dengan ketentuan UUD 1945 dan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Di sinilah letak pentingnya memelihara keseimbangan hak dan kewajiban setiap penyelenggara negara, termasuk aparatur penegak hukum di satu sisi, dan masyarakat sebagai stakeholder di sisi lain.
Dalam hubungan internasional, strategi penegakan hukum selain meningkatkan kerja sama teknis dengan negara lain, juga harus mendayagunakan hukum nasional untuk dapat menjangkau tersangka/terdakwa yang buron ke luar negeri. Dalam kaitan inilah kiranya koordinasi Kejaksaan Agung, Polri, dan Departemen Luar Negeri serta Departemen Kehakiman sangat menentukan keberhasilan penerapan yurisdiksi hukum pidana yang bersifat ekstrateritorial.
Aspek penegakan hukum ke luar batas teritorial kini menjadi sangat penting dan relevan, terutama setelah pemerintah Indonesia menandatangani Konvensi Transnasional Terorganisasi 2000 dan Konvensi Menentang Korupsi 2003. Fokus kerja sama internasional itu khusus dalam kasus korupsi, pencucian uang, perdagangan orang khusus wanita dan anak-anak, penyelundupan migran dan penyelundupan senjata api.
Begitu pula kerja sama internasional dalam penanganan kasus-kasus terorisme. Dalam kaitan ini, pemerintah Indonesia perlu mempertimbangkan perluasan perjanjian bilateral dengan negara lain baik dalam mutual assistance in criminal matters, ekstradisi, transfer of sentenced persons, dan joint investigation.
Strategi besar penegakan hukum lima tahun ke depan seharusnya meliputi aspek nasional (dalam negeri) dan aspek internasional. Dengan demikian, ke mana pun buron tindak pidana melarikan diri dan ke mana pun aset hasil kejahatan dibawa tetap masih dapat terdeteksi dan diatasi secara komprehensif.
Kelemahan penegakan hukum dalam kasus-kasus korupsi, perbankan dan perpajakan yang telah dilaksanakan selama ini adalah keterlambatan mengantisipasi berbagai kemungkinan modus operandi tersangka/terdakwa yang melarikan diri ke luar negeri dan menyembunyikan aset-set hasil kejahatannya.
Dengan kata lain, aparatur penegak hukum sering terlambat melaksanakan perintah undang-undang untuk melaksanakan pencekalan, disusul dengan pemblokiran rekening tersangka/terdakwa, dan diikuti dengan perintah penyitaan oleh pengadilan, sehingga mengakibatkan baik pelakunyamaupun asetnya sulit dapat dijangkau dengan hukum nasional.
Strategi penegakan hukum yang bersifat ekstrateritorial harus mengedepankan tiga pendekatan (three pronged approach), yaitu pencekalan, pemblokiran dan penyitaan, ditambah dengan memperkuat kerja sama hukum bilateral atau multilateral dengan negara lain. Di sinilah peranan kerja sama dan koordinasi keempat instansi (kepolisian, kejaksaan, departemen kehakiman, dan departemen luar negeri) sangat penting dan menentukan keberhasilan kedua aspek strategi penegakan hukum. Namun ada satu syarat yakni hilangkan arogansi sektoral di antara keempat instansi terkait.
Akhirnya, keberhasilan maksimal dari seluruh strategi besar penegakan hukum di Indonesia terletak kepada komitmen kuat dan kemauan politik Presiden RI selaku kepala pemerintahan yang membawahi Jaksa Agung dan Kapolri dalam pemberantasan korupsi. Dukungan seluruh jajaran Kejaksaan Agung dan Kepolisian RI untuk menjunjung tinggi tugas dan tanggung jawab beserta hak-hak dan wewenang yang dimilikinya untuk melaksanakan kebijakan politik yang benar dalam penegakan hukum. Pemahaman yang sama antara ketiga peranan tersebut merupakan kunci keberhasilan penegakan hukum di Indonesia yang sudah sekian lama tidak pernah tercapai secara maksimal.***
Penulis Ketua Forum Pemantau Pemberantasan Korupsi (Forum 2004).